La historia veraz, no la del ‘relato kirchnerista’, ayuda a entender la naturaleza de los problemas económicos y sociales que enfrenta el gobierno de Mauricio Macri. En pocos días más estará disponible la versión en inglés del libro que escribimos con mi hija. La versión en español se demorará algún tiempo porque la editorial que nos encargó el libro quiso que primero lo escribiéramos en inglés para el público que, por no hablar español, no pudo acceder a mis libros anteriores.
Estamos trabajando en la versión en español y decidimos publicar como anticipo la introducción del libro en la que se alude a la pregunta del título de este post.
La economía de Argentina es enigmática: muchos episodios durante los 200 años como nación independiente son difíciles de explicar en términos estrictamente económicos. Es necesario relacionar los eventos económicos, plagados de conflictos de interés, a las circunstancias políticas, las condiciones externas y las discusiones ideológicas. El propósito de este libro es ayudar al lector a hacer la conexión entre los acontecimientos históricos y lo que ocurre actualmente a través de todos estos ángulos.
También persigue ofrecer a investigadores y hacedores de políticas que enfrentan problemas similares en otros países las lecciones relevantes de la experiencia argentina.
El libro tiene dos componentes diferentes: una historia económica de Argentina desde el período colonial español hasta 1990, del que son co-autores Domingo Cavallo y Sonia Cavallo Runde y una narración de Domingo Cavallo sobre las reformas y contra-reformas del último cuarto de siglo.
Existen publicaciones excelentes de la historia de Argentina para el largo período que va hasta 1990. Nosotros hemos abrevado mucho en los trabajos de Luis Alberto Romero, Tulio Alperín Donghi, José Ignacio García Hamilton, David Rock, Jonathan Brown, Mario Bunge, Carlos Díaz Alejandro, Roberto Cortés Conde, Gerardo de la Paolera, Alan Taylor, Juan José Llach, Juan Carlos De Pablo, y muchos otros a los que citamos como referencias.
La única originalidad que reclamamos para las partes I a IV del libro es la selección de episodios en los que nos concentramos. Pensamos que los eventos seleccionados merecen especial atención porque son importantes para entender cabalmente los problemas actuales y ofrecer lecciones útiles a otros países. Adicionalmente hay cierta originalidad en nuestro enfoque político. Deliberadamente tratamos de vincular los acontecimientos políticos y económicos con las discusiones ideológicas y echar luz sobre los muchos conflictos de interés entre grupos crecientemente organizados para presionar. Este análisis sociológico persigue explicar por qué las administraciones, frecuente y drásticamente, cambiaron las reglas de juego o no pudieron llevar adelante las políticas que eran imprescindibles para resolver los problemas.
La parte V es un producto de primera mano. El autor cumplió un rol crucial como hacedor de políticas durante varios años de este período y tiene opiniones fuertes tanto sobre los méritos como sobre los inconvenientes creados por las decisiones adoptadas en el período 1990-2015. La opinión del autor es muy diferente de la narrativa que los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner ofrecieron a lo largo de los 12 años que detentaron el poder. La historia narrada por los Kirchner fue fuerte y persistente. Ellos no se privaron de gastar mucho dinero de los contribuyentes para publicitar y propagandear su versión de la historia. Argentina se benefició de condiciones externas muy favorable durante el boom de las commodities entre 2003 a 2012, lo que ayudó a esconder los graves desequilibrios que se crearon. Esta parte del libro es responsabilidad exclusiva de Domingo Cavallo y por eso, a pesar del consejo profesional de los editores en contrario, usamos la primera persona del singular.
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En los 200 años desde su independencia, los fenómenos mundiales más relevantes que ayudan a entender la historia económica de Argentina son los dos episodios de globalización. El primero, que se extendió desde 1860 hasta 1930 y el segundo que comenzó en 1945 y continúa hasta hoy.
Gran Bretaña lideró la primera ola de globalización hasta 1914. Comenzó a debilitarse con la Primera Guerra Mundial y terminó cuando erupcionó la Gran Depresión en los Estados Unidos, el país que había comenzado a desplazar a Gran Bretaña como el líder de la producción mundial.
La segunda onda de globalización comenzó en 1945 cuando los Estados Unidos emergieron de la Segunda Guerra Mundial como la potencia líder de la economía mundial. Después de siete décadas de muchas vicisitudes, este proceso continúa. Hay poderosos actores nuevos que disputan el poder económico y militar a los Estados Unidos, en particular China y Rusia que hasta 1990 todavía funcionaban como sistemas económicos autárquicos pero que han entrado en la economía global en el último cuarto de siglo.
Durante la primera ola de globalización, Argentina fue una de las más exitosas economías emergentes de la época. El sistema político funcionaba en el marco de la Constitución Nacional sancionada en 1853 y aceptada por la Provincia de Buenos aires en 1860. Entre 1870 y 1914, la Economía Argentina creció más rápido que la de los Estados Unidos, Canadá, Australia y Brasil, cuatro países que, como Argentina, cuentan con muchos recursos naturales y atrajeron fuertes influjos de capitales y de inmigrantes desde Europa. Los historiadores Económicos se refieren a esta época como la ¨Edad de Oro¨ de la economía argentina.
Como la mayoría de los países activamente involucrados en el comercio y las finanzas internacionales, Argentina sufrió numerosos shocks que se produjeron después de la Primera Guerra Mundial tales como las hiperinflaciones europeas de los años 1920s, la Gran depresión de los años 1930s y la Segunda Guerra Mundial.
Los problemas Económicos alimentaron actitudes defensivas de grupos de interés crecientemente organizados. Las instituciones democráticas se debilitaron y permitieron que esos grupos de interés, incluidas las fuerza armadas, capturaran mucho poder político.
Argentina sufrió su primer golpe militar en 1930 y hasta 1946 los gobiernos fueron militares o civiles elegidos en elecciones viciadas por el fraude.
En contraste con la primera ola de globalización, Argentina demoró 45 años su participación en la segunda. Entre 1945 y 1990, las políticas económicas se tornaron populistas e internacionalmente aislacionistas. La Economía argentina sufrió inflación persistente y largos períodos de crecimiento lento e inestable. Después de ser un miembro prominente del gobierno militar que tomó el poder en 1943, Juan Perón ganó las elecciones y asumió como presidente en 1946. Desde su ascenso al poder, Perón vio la promoción de la industria manufacturera, la construcción, y los servicios internos, intensivos en el uso de la mano de obra, como una forma de redistribuir ingreso des de las actividades agropecuarias, capital y tierra intensivas, en favor de los trabajadores urbanos. Para implementar esta estrategia, Perón utilizó tipos de cambios múltiples, restricciones cuantitativas y altos aranceles de importación e impuestos explícitos e implícitos sobre las exportaciones de productos agropecuarios.
Los efectos deseados sobre los salarios reales no duraron mucho tiempo porque esas políticas provocaron el estancamiento de la producción agropecuaria, una reducción drástica de las exportaciones y dificultades para financiar la importación de insumos y bienes de capital indispensables para sostener la producción eficiente de las manufacturas y los servicios.
Además de su estrategia de sustitución de importaciones y redistribución de ingresos, el gobierno de Perón incrementó mucho el gasto público lo que resultó en déficit fiscales importantes. Inicialmente, gravámenes sobre la riqueza y ahorros acumulados en el pasado financiaron estos déficits fiscales. Pero eventualmente el gobierno terminó utilizando la emisión monetaria como principal fuente de financiamiento. La inflación se transformó en un fenómeno persistente: con excepción de un pico en 1959 (un año de un drástico sinceramiento de inflación reprimida), la inflación varió alrededor del 30 por ciento anual. Pero, la peor experiencia inflacionaria todavía estaba por venir.
Restricciones de oferta y baja productividad durante la primera parte de los años 1950s restringieron la expansión de la industria. Incluso cuando la expansión industrial se revigorizó, especialmente luego de la apertura a la inversión directa extranjera durante la presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962), el crecimiento global fue menor que en la Edad de Oro, menor que en los Estados Unidos, Australia y Canadá en el mismo período y significativamente menor que en el vecino Brasil.
En 1973, Perón volvió a ser Presidente por tercera vez. Fue nuevamente un tiempo de términos del intercambio externo favorables, no muy diferente que los que existieron al comienzo de su primera presidencia. En dos años Perón implementó políticas similares a las que había aplicado antes: fuertes impuestos a la agricultura, aliento activo a las manufacturas, la construcción y los servicios, fuerte aumento del gasto público y fuertes déficits fiscales financiados con expansión monetaria masiva.
En esta oportunidad, los términos del Intercambio se revirtieron mucho más rápido que al final de los 1940s. La muerte de Perón en julio de 1974 y la intensificación de la lucha entre los guerrilleros y los militares recortaron el poder de Isabel Perón. En este contexto, su intento de revertir las políticas, como el mismo Perón lo había hecho después de 1949, generaron protestas, huelgas y disturbios que terminaron en una explosión inflacionaria en junio de 1975.
Los quince años que siguieron a la explosión inflacionaria de 1975 fueron dramáticos. La inflación se mantuvo siempre arriba del 100 por ciento anual y los intentos de introducir reformas económicas parciales no lograron revertir el clima de estancamiento y alta inflación.
La performance de crecimiento en este período fue muy pobre. El ingreso per-cápita declinó al 1.5 por ciento anual por año mientras en el mundo se expandía al 1.6 por ciento anual. Hacia el final del período, la economía sufrió hiperinflación. Entre marzo de 1989 y marzo de 1990, la tasa anual de inflación alcanzó el 11.000 por ciento anual.
La traumática experiencia de 1975 a 1990 creó las condiciones políticas para una reorganización completa de la Economía: una ambiciosa reforma económica que persiguió la inserción completa de Argentina en la economía global enmarcada por un sistema monetario similar al de las décadas iniciales del siglo veinte.
Durante el primer trimestre de 1991, el gobierno argentino sancionó la Ley de Convertibilidad que creo un nuevo sistema monetario basado en el peso convertible 1 a 1 con el dólar y totalmente respaldado por reservas externas. La misma ley legalizó el uso del dólar en competencia con el peso.
Al mismo tiempo, el gobierno eliminó los Impuestos sobre las exportaciones agropecuarias, redujo los derechos de importación, eliminó las restricciones cuantitativas a las importaciones. También privatizó empresas estatales luego de recrear competencia en los mercados o regulaciones adecuadas cuando los servicios constituían monopolios naturales. El gobierno también redujo el gasto público, simplificó el sistema impositivo y eliminó el déficit fiscal.
La inflación cayó al 3 por ciento por año en 1994. El país gozó de cuatro años consecutivos de crecimiento rápido. En 1995 una interrupción repentina en el flujo de capitales provocada por la crisis mejicana generó una recesión, pero el FMI y otras instituciones financieras, incluyendo bancos privados, proveyeron financiamiento de última instancia y la economía se recuperó en un año sin que se alteraran las reglas de juego. Argentina volvió a experimentar crecimiento rápido desde 1996 hasta 1998.
A causa de varios shocks externos, particularmente la devaluación del real brasilero en enero de 1999 y la depreciación del euro desde 1999 hasta mediados de 2002, Argentina entró en recesión al final de los 1990s. con un fuerte deterioro de los términos del intercambio externo y la imposibilidad de devaluar el peso, la deflación acompaño a la recesión y crearon un clima de virtual depresión. El desempleo y la pobreza aumentaron sostenidamente.
Comenzando en 1999, el gasto público como porcentaje del PBI aumentó debido a la recesión y al aumento de intereses de la deuda pública, particularmente de la deuda de las provincias con el sistema bancario local. Por la misma razón, los ingresos comenzaron a declinar y el déficit fiscal a aumentar. El deterioro fiscal causó otra interrupción repentina en el flujo de capitales externos.
En el último trimestre de 2000, disminuyó la entrada de capital extranjero y en 2001 se produjo una fuerte salida de capitales como la de 1995. Se generó una gran iliquidez en el sistema bancario. A esta altura de los acontecimientos las provincias tuvieron problemas para servir sus deudas y varios bancos se tornaron insolventes. Ni el banco central ni el gobierno tenían recursos para ayudarlos.
El FMI, que a mediados de 2001 había provisto algunos fondos, en noviembre de 2001 decidió retirar su apoyo justo cuando el gobierno anunció una re-estructuración ordenada de la deuda. Una corrida contra los bancos obligó al gobierno a restringir el retiro de dinero en efectivo de los bancos. Esta decisión generó disturbios y provocó la caída del gobierno de De la Rúa.
En medio del caos político, un nuevo gobierno provisional liderado por el presidente interino Eduardo Duhalde decidió abandonar la convertibilidad, transformando todas las obligaciones financieras, incluidos los depósitos bancarios, de dólares a pesos inconvertibles. Esto provocó una fuerte devaluación del peso. El precio del dólar saltó de 1 a 3.8 pesos entre enero y septiembre de 2002. En ese año el índice de precios al consumidor aumentó 42 por ciento y la devaluación y consecuente reintroducción de la inflación incrementó dramáticamente el desempleo y la pobreza en la primera mitad de 2002.
El gobierno congeló salaries, jubilaciones y tarifas de los servicios públicos. Además, introdujo impuestos a las exportaciones agropecuarias y controles de precios a la carne y a otros bienes de consumo básicos. En 2002, cuando los términos del intercambio externo mejoraron y el dólar se depreció frente a la mayoría de las monedas, la economía argentina que entre 1998 y 2002 había sufrido una caída del 25% en su PBI, comenzó a recuperarse rápidamente y el peso se apreció. El precio del dólar bajó desde 3.8 pesos a algo por debajo de 3 pesos y la inflación declinó al 3 % anual en 2003.
El nuevo gobierno liderado por Néstor Kirchner dejó que los salarios se incrementaran gradualmente en 2003 y más rápidamente a partir de 2005. El gasto público también comenzó a aumentar rápidamente. En 2006, a pesar de que la reestructuración compulsiva de la deuda de 2005 permitió una fuerte reducción del costo en intereses de la deuda pública, el gasto público volvió al mismo porcentaje del PBI del 2001.
La política monetaria se fijó como meta el crecimiento de la demanda en lugar de apuntar a la inflación y el banco central intervino para parar la apreciación del peso. Comenzando en 2005, como los salaries comenzaron a recuperarse, el gasto público aumentó a un ritmo rápido. Como la política monetaria estuvo comprometida en evitar la apreciación del peso, la inflación comenzó a aumentar nuevamente.
La inflación se aceleró al 6 por ciento en 2004 y aumentó hasta el 24 % anual en 2008. El gobierno, en lugar de utilizar la política monetaria como una herramienta anti-inflacionaria, decidió mentir sobre la medición oficial de la tasa de inflación, que a partir de 2007 fue virtualmente fijada (por manipulación de los datos) en 9 por ciento anual. La deuda interna estaba indexada a la medida oficial de la inflación por lo que los tenedores de deuda sufrieron una nueva devaluación de sus activos. Esta política hizo imposible financiar los déficits con deuda interna voluntaria y desacreditó aún más a Argentina en el exterior.
La economía continuó creciendo rápidamente, excepto en 2009, cuando la recesión global y un conflicto muy serio con los agricultores produjo una recesión. Términos del intercambio exterior favorables y los fuertes déficits fiscales y estímulos monetarios a la demanda interna continuaron empujando el crecimiento del PBI.
La intervención gubernamental en los mercados, las restricciones al comercio exterior, el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, la re-estatización de muchas compañías de servicios públicos y el fuerte aumento en el gasto público y la presión tributaria configuró una contra-reforma de la reforma económica de los 1990s.
Para 2012, el talón de Aquiles de la economía argentina era no solo la inflación, para entonces un fenómeno persistente, sino también las muchas distorsiones de precios relativos que desalentaban la inversión eficiente y, en su lugar, alentaban la fuga de capitales, la especulación con tierras y la inversión ineficiente en edificios y propiedades de lujo. Luego de 2012, la estanflación se transformó en la nueva realidad.
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Al principio de 2016, cuando estamos escribiendo esta introducción, la economía argentina está nuevamente en medio de una tormenta económica. La crisis que sufre es similar a las crisis que en la historia de Argentina siguieron a episodios de políticas populistas y aislacionistas.
Las políticas de la última década dejaron a Argentina con un 40% de inflación anual, desempleo creciente y una recesión que ya lleva tres años, comercio exterior declinante y prácticamente nula inversión directa extranjera. No es casual que alrededor de 80 mil millones de dólares se fugaron del país durante los últimos ocho años.
El 10 de diciembre de 2015, un nuevo gobierno asumió el poder. Para encontrar soluciones sostenibles el Presidente Mauricio Macri está tratando de aplicar reformas y políticas que ya han sido probadas en el pasado. Intentos similares del pasado han probado ser políticamente muy difíciles y vale la pena revisar sus antecedentes y consecuencias.
Al menos dos veces en pasado reciente, el país sufrió crisis semejantes. En las dos instancias, la crisis se produjo después de varios años de elevado gasto público, fuertes y persistentes déficits fiscales financiados con emisión monetaria, restricciones a las exportaciones e importaciones, controles de cambio y generalizadas intervenciones distorsivas en los mercados. Estas políticas se desplegaron durante años en los que los términos del intercambio externo resultaron favorables, pero se tornaron insostenibles cuando esa tendencia se revirtió.
La primera crisis comenzó en 1949, el cuarto año del primer gobierno de Juan Perón. La otra ocurrió en 1975, en el tercer año del tercer gobierno peronista, cuando Perón ya había fallecido y su tercera esposa, María Estela Martínez de Perón (popularmente conocida como ‘Isabelita’) lo sucedió en el poder. Estas crisis fueron similares a la que vivimos en 2016, pero no fueron, ciertamente, las únicas crisis que Argentina soportó durante su historia.
También existieron crisis después de períodos de políticas relativamente ortodoxas orientadas a integrar a Argentina en la economía mundial. Hubo una crisis en 1914 y otra en 1930, en ambos casos después de décadas de activa y exitosa participación del país en la primera gran ola de globalización. Hubo también otra crisis de este tipo al comienzo del siglo 21, luego de una década de políticas económicas que procuraron integrar Argentina en el proceso de globalización revitalizado que siguió a la caída del Muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética.
Estos dos tipos de crisis son de naturaleza diferente, pero las circunstancias externas fueron cruciales en ambos casos para explicar el momento en que las crisis comenzaron. Las crisis que siguieron a períodos de activa participación de Argentina en la economía global ocurrieron en momentos de fuerte declinación de la demanda externa de los productos de exportación que generaron presiones deflacionarias. Las crisis que siguieron a períodos de populismo y aislamiento internacional se produjeron cuando el fenómeno de fuerte mejoramiento en los términos del intercambio que las había hecho posible comenzó a revertirse.
Las condiciones macroeconómicas de la economía en estos dos tipos de crisis fueron muy diferentes. El problema macroeconómico que caracterizó a las crisis de 1914, 1930 y 2001 fue la deflación. El problema al tiempo de las crisis de 1949 y 1975, fue la inflación, el mismo problema que la economía argentina enfrenta hoy.
Finalmente, a lo largo de la historia argentina existieron muchas otras crisis monetarias y de deuda que e originaron en perturbaciones monetarias y fiscal de cuño interno más que por shocks externos. Este fue el caso de las crisis de 1876 y 1890 y también el de las crisis de 1958, 1962, 1981 y 1985. Las políticas aplicadas para superar las crisis de 1876 y 1890 permitieron reestablecer la estabilidad luego de algunos años. Pero las crisis que siguieron a períodos de políticas populistas y aislacionistas, la estabilidad de los precios fue muy esquiva. Para peor, en cada uno de los casos, pocos años después de cada intento de superar la crisis, la inflación se aceleró y terminó en un escalón más alto que antes de la crisis. El único proceso de estabilización exitoso fue el de 1991 después que el país sufriera hiperinflación.
Ahora que Argentina confronta una vez más las consecuencias de políticas populistas y aislacionistas insostenibles, es apropiado preguntarse sobre el curso futuro de los acontecimientos. ¿Debemos esperar que Macri encuentre las mismas dificultades que los gobiernos enfrentaron en 1949 y 1975 para revertir políticas populistas similares a las del gobierno de los Kirchner?
¿Tendrán los ciudadanos de Argentina que soportar una nueva hiperinflación antes de encontrar el camino a la estabilidad y el crecimiento sostenibles? ¿Podrá la experiencia de los traumáticos 20 años que siguieron a 1949 y los aún más traumáticos que siguieron a 1975, ser utilizada para diseñar una estrategia capaz de alcanzar éxito y recrear el clima estable e integrador en la economía global que comenzó en Argentina y en la mayoría de los países de América latina alrededor de 1990?
Este libro trata de contestar estas preguntas indagando en la historia económica de Argentina y revisando una a una sus numerosas y recurrentes crisis. Retrocede hasta los siglos cuando Argentina era todavía parte del Imperio Español y hasta los 50 años de las Provincias unidas del Río de la Plata que precedieron a la formación de la unificada Nación Argentina. Varios de los defectos institucionales y el comportamiento extremadamente confrontativo de las élites políticas y económicas del país son un legado de la historia argentina: más de tres siglos de gobiernos altamente centralizados e intervencionistas no lograron construir una sociedad pacífica y moderna. Muy diferentes resultados se consiguieron en los Estados Unidos, Canadá y Australia, por nombrar sólo a unas pocas economías emergentes que tenían recursos humanos y características geográficas similares a las de Argentina, pero cuyos arreglos institucionales le permitieron un grado mucho mayor de libertad ciudadana y desplegaron un respecto por la ley y los derechos de propiedad que brilló por su ausencia en el caso de Argentina.
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Esperamos que la discusión de las consecuencias negativas de la inflación persistente, de la estanflación y de la hiperinflación, como lo ha demostrado la experiencia argentina, sirva como advertencia para evitar el uso y abuso de la política monetaria como un instrumento para eliminar las deudas a través de la inflación. Esta es una advertencia relevante en estos tiempos en los que economistas muy influyentes sugieren a los países que tienen una deuda muy pesada aplicar la que denominan ‘la solución a la Argentina’. Utilizar la política monetaria, o aún peor, rediseñar el sistema monetario como para facilitar la recolección del impuesto inflacionario en lugar de llevar a cabo procesos ordenados de re-estructuración de deudas es muy peligroso. Sólo reproduce todos los errores de política económica que transformaron a Argentina de ser el caso ejemplar de estabilidad de precios y crecimiento en los 1990 en el caso perdido de los últimos 15 años.
La evidencia de las consecuencias del populismo y el aislacionismo sobre la inversión y la productividad que surge de la experiencia histórica de Argentina puede ser útil para los países que están tratando de integrar sus economías a la economía mundial. ¿Es posible sacar ventaja de las oportunidades ofrecidas por la globalización? ¿Es posible proteger a la economía nacional de los shocks externos negativos que resultan de la globalización? Para respuesta, podemos mirar atrás una vez más. En materia de crecimiento y globalización, Argentina también paso de ser el caso ejemplar en el período 1870-1913 a ser el caso perdido en el período 1945-1990.
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Clave para explicar el curso de los acontecimientos que caracterizaron a la enigmática historia económica de Argentina fue la confrontación entre las ideologías prevalentes y la interacción de grupos crecientemente organizados para defender sus intereses corporativos, particularmente durante el período de entre-guerras, en lugar de crear sinergias generaron conflictos, violencia y permanente inestabilidad institucional.
El retorno de la democracia en 1983 creó expectativas positivas sobre el efecto que el sistema político tendría para revertir los defectos que habían dejado más de 50 años de sucesivos golpes de estado, gobiernos militares, gobierno constitucionales débiles elegidos en elecciones restringidas y el Peronismo como un partido hegemónico. Sin embargo, la experiencia de los últimos 15 años ha demostrado que la debilidad de la democracia argentina persiste, particularmente en lo que concierne a sus instituciones republicanas.
Tenemos la esperanza que el actual gobierno y los que le sucedan no sólo restablezcan el orden económico, pero, sobre todo, restablezcan el funcionamiento pleno de las instituciones federales, democráticas y republicanas de nuestra Constitución Nacional.