El escenario “optimista” de mi proyección del 31 de agosto de 2022 que resultó prácticamente igual a los resultados observados en materia de inflación al cierre de 2022 (96% comparado con 95,4%) suponía que, para evitar un salto cambiario en el mercado oficial, en el último cuatrimestre del año el gobierno dispondría que cualquier demanda de dólares que no fuera para pago de importaciones se derivaría a un mercado libre en el que el Banco Central no intervendría, ni para comprar ni para vender.
En lugar de disponer este arreglo cambiario, que significaba limitar el control de cambios y la regulación del precio del dólar oficial a las exportaciones e importaciones de bienes y no a las transacciones de servicios, el gobierno utilizó el arbitrio de inducir un adelantamiento de la liquidación de divisas por ventas de soja, pagando un tipo de cambio especial a esas exportaciones. De esa forma logró un ingreso adicional suficiente para seguir atendiendo desde el mercado oficial el pago de los servicios.
Cabe preguntarse si podrá seguir con este manejo cambiario en 2023 o si tendrá que enfrentarse al dilema de producir un ajuste del tipo de cambio oficial o restringir mucho más las importaciones de bienes que lo que las restringió en los últimos meses de 2022.
Esta cuestión es muy relevante porque en 2023 la balanza comercial se deteriorará significativamente a causa de la caída de exportaciones por efecto de la sequía que excederá bastante a la caída de importaciones de energía que se espera por menores precios del gas importado y aumento de la provisión local desde Vaca Muerta.
Además. El desembolso neto por parte del FMI ya no será positivo como lo fue durante 2022 sino que caerá por algo más de 3 mil millones de dólares, transformando en negativo al saldo de la cuenta capital.
Si el gobierno no evita utilizar reservas para pagos de servicios y cancelación de deudas del sector privado, los menores ingresos por exportaciones y el saldo negativo de la cuenta capital, obligarán a acentuar las restricciones a las importaciones con severas consecuencias sobre el nivel de actividad económica.
Aún con el adelantamiento de los ingresos por exportaciones de soja, de no haber sido por los desembolsos del FMI, las reservas del Banco Central habrían sufrido una fuerte caída: para estimar lo que puede ocurrir en 2023 si no se derivan los pagos de servicios a un mercado libre como para economizar divisas del mercado oficial, es necesario examinar más en detalle el comportamiento del mercado oficial de cambios desde que se introdujeron los controles a fines de 2019.
En el cuadro 1 se puede ver que el superávit comercial que en 2021 había sido de 17.900 de millones de dólares aumentó a 21.800 millones, mientras que el saldo de la cuenta corriente bajó de 5.800 millones a 4.800 millones de dólares. Este comportamiento divergente de la balanza comercial y de la cuenta corriente de la balanza de pagos tiene que ver con los saldos negativos de las cuentas de servicios reales (-10.100 millones en 2022 comparado con -4.500 millones en 2021) y de servicios financieros (-6,900 millones en 2022 comparado con -5.100 millones en 2021).
Las reservas que no habían aumentado en 2021 pese al superávit en cuenta corriente de 5.800 millones a causa de un saldo negativo de la cuenta capital del mismo orden de magnitud, en 2022 aumentaron 6.900 millones porque al saldo de la cuenta corriente se le adicionó un saldo positivo de la cuenta capital de 2.100 millones. La diferencia entre el saldo negativo de la cuenta capital de 2021 y el saldo positivo de 2022 se explica exclusivamente por los desembolsos netos del FMI.
Como puede verse en el cuadro 2, de no haber existido el desembolso de 18.800 millones de dólares del FMI, las reservas hubieran caído 13.900 millones. A su vez, si a partir del establecimiento de los controles de cambios se hubiera dispuesto que servicios turísticos y de viajes, la emisión neta de pasivos del sector privado y la formación de activos externos (rubros que en el cuadro están marcados en marrón) fueran derivados a un mercado libre de cambios habilitado por un desdoblamiento formal del mercado cambiario, se podrían haber economizado reservas del Banco Central por 7.100 millones de dólares en 2020, 5.100 millones en 2021 y 10.800 millones en 2022.
Incluso, si el desdoblamiento se hubiera producido a partir de julio de 2022, como yo lo propuse insistentemente, se podrían haber economizado reservas del Banco Central por 4.100 millones durante el segundo semestre de 2022. Esto puede apreciarse en el cuadro 3. Esa economía se explica por 3.700 millones de viajes y turismo, 1.200 por cancelación de deudas del sector privado y 800 por disminución en la formación de activos externos del sector privado.
Si en 2023 se continúa con el mismo manejo del mercado cambiario de los tres años anteriores es probable que se tienda a perder reservas por más de 10 mil millones de dólares, porque se estima una reducción de la balanza comercial de sólo 8 mil millones por efecto de la sequía y una salida neta de capitales del orden de los 2 mil millones por el saldo negativo de los desembolsos del FMI y el resto de los multilaterales. Obviamente, semejante pérdida de reservas llevaría a fuertes expectativas de devaluación, a menos que el gobierno disponga una restricción adicional de los pagos por importaciones. Inexorablemente se asistirá al dilema de optar entre una devaluación del tipo de cambio en el mercado oficial o producir una restricción de importaciones de fuerte efecto recesivo. Es un dilema muy desafiante para la política en un año electoral.
Si en orden a evitar este dilema, el gobierno finalmente deja que funcione un mercado libre de cambios y deriva hacia ese mercado la demanda de dólares para pago de servicios y amortizaciones financieras del sector privado, se planteará como cuestión a resolver cómo se manejará la política monetaria para tratar de que el tipo de cambio en el mercado libre no se aleje demasiado del tipo de cambio comercial. Sin duda, será necesario mantener tasas de interés fuertemente positivas, algo que, por otro lado, será imprescindible para lograr renovar los vencimientos de la deuda en pesos del Tesoro y del Banco Central. Es difícil imaginar un curso de acción más favorable para las chances electorales del frente de todos.
Durante el último cuatrimestre de 2022 la economía se comportó en línea con el escenario “optimista” de nuestra proyección del 31 de agosto para 2022 y 2023. Para imaginar cómo se desenvolverá la economía en 2024 es necesario discutir cómo se sucederán los acontecimientos políticos e institucionales durante el año electoral 2023.
En materia económica, nuestro pronóstico para 2023 no prevé avances en la eliminación del desequilibrio fiscal ni en las distorsiones de precios relativos, pero, al mismo tiempo, argumenta que los desequilibrios no se agudizarán.
Los anuncios de los principales candidatos de la oposición sobre un gran cambio en la organización de la economía que incluye la eliminación total del déficit fiscal y la emisión monetaria ayudan a reducir el riesgo de un episodio hiperinflacionario como el ocurrido en la transición del gobierno del presidente Alfonsín al presidente Menem en 1989. Pero, al mismo tiempo, la presencia de fuertes grupos organizados de beneficiarios de los subsidios sociales y económicos alimenta el escepticismo de los agentes económicos sobre la viabilidad de un proceso rápido de reformas exitoso.
Por esa razón, pronosticamos que en términos de inflación y crecimiento el 2024 no será muy diferente al 2023. La gran diferencia se manifestará en cuanto a las reformas organizacionales y microeconómicas que surgirán de la eliminación de los controles cambiarios y de precios, la eliminación de subsidios, las reprivatizaciones de empresas que fueron estatizadas durante los gobiernos kirchneristas y la reforma del sistema monetario, para evitar una emisión excesiva en el futuro. La posibilidad de una fuerte desinflación y el inicio de un proceso de crecimiento sostenible se contempla para la segunda mitad de 2024 y sobre todo, para el año 2025.
Muy probablemente, las reformas que se producirán tras el cambio de gobierno en diciembre de 2023 se parecerán mucho más a las de los noventa que a las que prevalecieron a partir de 2002.
Los cuatro gobiernos kirchneristas y el interregno de Macri.
La interpretación contrapuesta que achacaba la crisis financiera a la falta de disciplina fiscal y a la decisión de default de la deuda externa e interna, que en líneas generales compartían la versión menemista del peronismo, con el propio Menem como candidato y la coalición liberal que encabezaba Ricardo López Murphy, en conjunto capturó casi el doble de los votos obtenidos por Néstor Kirchner. Pero el desgaste político de Menem, más la satanización de las políticas neoliberales que se había impulsado durante el gobierno interino de Eduardo Duhalde, desalentó la participación de Menem en la segunda vuelta y Néstor Kirchner fue electo presidente con sólo el 22% de los votos.
La primera edición del kirchnerismo con el presidente Néstor Kirchner acumulando poder rápidamente, se benefició de circunstancias muy favorables. Por el lado interno, ayudaron la alta y eficiente inversión de la década de los noventa y la desindexación que había resultado de 10 años de estabilidad de precios. En el lado externo, la ayuda provino del auge de las materias primas que benefició a las exportaciones argentinas desde 2003 hasta 2010. Esas circunstancias permitieron al presidente Kirchner no sólo reactivar la economía sino iniciar un período de rápido crecimiento, incluso con políticas que gravaron fuertemente a los sectores más productivos de la economía, desincentivaron la inversión privada eficiente y no buscaron recuperar el crédito público.
La evolución relativamente exitosa de la economía en los cuatro años de gobierno de Néstor Kirchner ayudó a reforzar el discurso antineoliberal y desacreditó aún más la experiencia de los 90.
La segunda edición del Kirchnerismo comenzó en diciembre de 2007 y llevó a Cristina Kirchner a la presidencia. Néstor Kirchner decidió que alternando candidaturas con su cónyuge podrían seguir gobernando por tiempo indefinido, evitando la limitación constitucional de dos mandatos consecutivos de cuatro años. Durante 2008 y 2009 la economía sufrió las consecuencias de un grave conflicto con el campo por el intento del gobierno de aumentar los impuestos a la exportación de soja y del impacto local de la recesión mundial que siguió a la crisis financiera en los Estados Unidos. Pero, para 2010, la economía se estaba recuperando porque el gobierno decidió financiar una fuerte expansión fiscal utilizando los ahorros acumulados de los fondos de pensiones privados y las reservas de divisas del Banco Central. Néstor Kirchner siguió siendo el “verdadero poder detrás del trono” y era visto por la oposición como el jefe de una asociación ilícita de funcionarios corruptos que robaban al Estado para su propio beneficio.
Luego de la muerte de Néstor Kirchner, a un año de las elecciones presidenciales en las que seguramente él hubiese sido el candidato para reemplazar a su esposa en la presidencia, la opinión pública se volcó a favor de Cristina aceptando el argumento de que no había estado involucrada en las prácticas corruptas que se habían vuelto cada vez más evidentes en los últimos años. La reactivación de la economía y la expectativa de que con Cristina recuperando el control total del gobierno cesarían las prácticas corruptas que se identificaron con su esposo, ayudaron al kirchnerismo a mantenerse en el gobierno con el 54% de los votos, el mayor respaldo obtenido por cualquier candidato desde el regreso a la democracia en 1983.
La tercera edición del kirchnerismo, contrariamente a las expectativas del electorado que llevó a Cristina al poder para un segundo mandato, vio un dramático deterioro del clima institucional tanto político como económico. La economía entró en un período de estanflación cuando las políticas económicas se volvieron cada vez más intervencionistas y populistas siguiendo la ideología económica de Axel Kicillof y los dirigentes más izquierdistas del Frente de Todos.
La política se volvió cada vez más conflictiva cuando el gobierno trató de silenciar a la prensa opositora y atacó a los jueces que procesaban a los funcionarios del gobierno acusados de corrupción, incluidos los miembros de la familia presidencial. Fue en este período que porciones significativas de la militancia peronista se alejaron del kirchnerismo y se involucraron ya sea en el PRO, el espacio político creado por Mauricio Macri en la Ciudad de Buenos Aires, o en el llamado “Frente Renovador” liderado por Sergio Massa, el exjefe de Gabinete de Néstor Kirchner que había comenzado a confrontar con Cristina Kirchner en cuanto esta comenzó a mostrar sus impulsos autoritarios.
En las elecciones de 2015, el candidato kirchnerista fue derrotado por Mauricio Macri que criticó la corrupción y los desórdenes institucionales de los gobiernos kirchneristas pero que en materia económica achacó la estanflación sólo al control de cambios y a las malas relaciones con los mercados globales de capital, sin prestar mucha atención a los retrocesos de las reformas del mercado y el abandono de la estrategia de estabilización de los años 90. Por el contrario, aconsejado por su asesor Duran Barba que recomendaba no asustar al electorado con promesas de ajustes, durante la campaña Macri dijo que no reprivatizaría las empresas que habían sido nacionalizadas por el gobierno kirchnerista ni enfatizó el problema creado por el extremo intervencionismo estatal en los mercados privados y el gran aumento del gasto público, los déficits fiscales y expansión monetaria.
Si bien Macri había sido un empresario que en los 90 había demostrado entusiasmo con las llamadas políticas neoliberales, él y sus ministros se comportaron como si aceptaran la visión de que esas reformas habían sido las responsables de la crisis de 2001-2002, algo que el kirchnerismo había argumentado todo el tiempo e incluso había vuelto a enfatizar durante la campaña presidencial de 2015.
Las expectativas favorables iniciales y el apoyo de los capitales financieros nacionales y extranjeros tendieron a desaparecer al inicio del tercer año de gobierno de Macri. Para evitar un nuevo default de la deuda, Macri tuvo que pedir un fuerte apoyo al FMI que vino condicionado a un ajuste fiscal muy necesario pero difícil de implementar.
Cristina Kirchner, que estaba siendo procesada por numerosos hechos de corrupción, encontró la oportunidad de convencer a peronistas no kirchneristas, como los que lideraba Sergio Massa, de armar una coalición para recuperar el gobierno en 2019. Con ese propósito postuló a Alberto Fernández, el jefe de campaña de Sergio Massa, como candidato a la presidencia, reservándose para ella el cargo de vicepresidenta. Como Alberto Fernández había criticado el desorden institucional de la segunda y tercera edición del Kirchnerismo, su candidatura fue vista por el público como un reconocimiento de Cristina Kirchner de que había que corregir esos errores de sus gobiernos anteriores. Su estrategia electoral fue exitosa y Alberto Fernández fue elegido presidente para el período 2020 a 2023.
El cuarto gobierno kirchnerista, que ahora entra en su tercer año, fue caótico porque comenzó con una nueva declaración de default de la deuda, la reintroducción de controles de cambio y la suspensión del programa del FMI que había negociado Macri, justo cuando la pandemia del covid exigió un gasto adicional significativo y provocó una reducción de los ingresos fiscales. El déficit fiscal primario, que en 2019 se había reducido a menos del 1% del PIB aumentó hasta el 4% del PIB en 2021 y fue financiado en su totalidad por emisión monetaria y deuda interna de muy corto plazo. Se aceleró la inflación y aumentó la pobreza.
No se corrigieron los desequilibrios estructurales de la economía que se habían agravado desde las contrarreformas posteriores al abandono de la convertibilidad. Por el contrario, se re-estatizaron nuevas empresas privadas y los impuestos y regulaciones distorsivas acentuaron los desequilibrios en los mercados privados de bienes y servicios.
Después de tres años de políticas económicas muy confusas e inconsistentes, los movimientos tácticos de Sergio Massa como ministro de Economía han logrado al menos estabilizar la tasa de inflación mensual en torno al 6% con una brecha entre el tipo de cambio oficial y el tipo de cambio libre cercana al 100%. Si bien Massa hace lo mismo que había intentado hacer Guzmán luego de negociar el programa de facilidades extendidas con el FMI, las circunstancias críticas en las que accedió a su cargo actual y la sensación de los miembros de la coalición de gobierno de que corrían el riesgo de una explosión inflacionaria, hicieron replegar a la vicepresidenta y sus seguidores de su permanente oposición a cualquier medida asociada al programa del FMI.
La discusión sobre políticas económicas durante la campaña electoral de 2023
En términos políticos la coalición de gobierno no está ofreciendo ningún curso de acción alternativo para arreglar la economía que pueda ser atractivo para el electorado y la oposición, aunque todavía no tiene una propuesta completamente consistente en materia de reorganización de la economía y estabilización macroeconómica, está mostrando más vitalidad y determinación que en la campaña de 2015 para producir un gran cambio.
El surgimiento de una fuerte alternativa libertaria liderada por Javier Milei está teniendo una fuerte influencia en el tipo de discurso económico de la oposición. Hay mucho más énfasis en el papel del libre mercado, la apertura de la economía, la reforma del Estado, la disciplina fiscal y la libertad económica en general, que lo que estaba presente en el discurso de “Cambiemos” en 2015.
Por primera vez desde el abandono de la convertibilidad en 2002, las llamadas reformas neoliberales de los 90 son apreciadas y mencionadas como referencia para futuras reformas. Estas ideas están recibiendo apoyo entre jóvenes, trabajadores y personas de escasos recursos que en el pasado fueron atraídos por políticas populistas y estatistas. Este ha sido el resultado de la predica de Milei que, con un estilo muy particular, combinó un rescate de las políticas Menem-Cavallo de los años 90 con una interpretación de la Escuela Austriaca de las políticas económicas argentinas y propuestas de reforma basadas en la eliminación total de las restricciones a la libertad económica impuestas por decisiones discrecionales de los políticos.
El énfasis de la oposición en recuperar el clima de estabilidad de los 90 volvió a poner énfasis en la necesidad de producir un ajuste fiscal rápido e introducir una reforma monetaria que le dé un papel crucial al dólar como moneda de curso legal como sucedió bajo el plan de convertibilidad. Las propuestas van desde la legalización del uso del dólar en competencia con el Peso hasta la dolarización total de la economía, pero en todo caso, la reforma monetaria requerirá una completa reunificación y liberalización del mercado cambiario y un ajuste importante del gasto público para eliminar el déficit fiscal.
El ejercicio cuantitativo elaborado para ilustrar cuál podría ser el mejor resultado de tal política de estabilización lanzada a principios de 2024 se basa en el supuesto de que el tipo de cambio tras la reunificación y liberalización del mercado cambiario se estabiliza en 700 pesos por dólar. Sería un desenlace como el de la reunificación y liberalización implementada en diciembre de 2015 por el recién promulgado gobierno de Macri cuando el tipo de cambio oficial estaba en 9 pesos por dólar y saltó inicialmente a 14 pesos y al cabo de un año a 17 pesos
Estimamos que durante los meses previos a la reunificación y liberalización, la inflación mensual se acelerará como consecuencia del reajuste de precios relativos provocado por la eliminación de los subsidios económicos y el efecto de la emisión monetaria pasada, pero una vez reunificado y liberalizado el mercado cambiario con el déficit fiscal tendiendo a desaparecer, la inflación comenzará a bajar rápidamente empujada por el tipo de cambio estabilizado en 700 pesos por dólar. Para obtener estos resultados, las medidas de ajuste fiscal deberían producir un superávit primario del 2% para posibilitar un déficit fiscal global del 0%.
Al mismo tiempo, la eliminación del sesgo anti exportador de la estructura de tipos de cambio efectivos debería ayudar a recuperar el superávit comercial de 2021 y facilitar la estabilidad del mercado cambiario.
La inflación anual durante 2024 aún puede estar alrededor del 100%, pero la inflación mensual al final de ese año debería estar por debajo del 2%, lo que permitiría alcanzar una inflación anual no superior al 20% en 2025. Si este fuera el curso de los acontecimientos durante 2024 y 2025 se asemejaría claramente al comportamiento de la economía en 1991 y 1992, los dos primeros años del plan de convertibilidad que se ha convertido en la referencia común de los economistas de oposición en la elaboración de las futuras políticas de estabilización y crecimiento.
El manejo del sistema cambiario que está haciendo el gobierno lleva a un creciente encerramiento de la economía, tanto por el lado de las exportaciones como de las importaciones.
En materia de exportaciones, la producción de bienes está cada vez más desalentada no sólo por los impuestos que se le aplican sino también, y sobre todo, por las restricciones arbitrarias a las importaciones.
El avance en materia de exportaciones industriales está íntimamente ligado a la factibilidad de las denominadas cadenas de valor que integran partes y servicios producidos en países distintos para lograr competitividad para el producto final. Con el tipo de administración burocrática y arbitraria, que está haciendo el gobierno de las licencias de importación, es impensado que se desarrollen actividades de exportación que no sean de bienes primarios e, incluso, peligra la continuidad de actividades que se desarrollaron en el pasado.
Si, luego de las elecciones del año que viene, continuara la actual organización del mercado cambiario, es muy probable que la próxima etapa sería la estatización del comercio exterior que tanto pregonaban los ideólogos estatistas en las décadas del 50 al 70. Eso significaría el encerramiento completo de la economía argentina y su virtual aislamiento internacional por irrelevancia.
Con sólo entender las virtudes de los mercados libres, el equipo del ministro Massa y el Banco Central podrían aventar este riesgo y preparar, para el próximo gobierno, el terreno hacia una unificación y liberalización del mercado cambiario que permita volver a abrir la economía y avanzar hacia la derrota de la inflación. Sólo si éste fuera el rumbo que se imponga a la economía a partir de 2024, es posible pensar que en pocos años se logre mejorar la calidad de vida de las familias y se creen suficientes empleos productivos como para incluir a toda la población en el reparto de los beneficios del progreso.
La propuesta que vengo pregonando desde que se establecieron los controles de cambio significa transformar al actual MULC, “mercado único y libre de cambios” que no es ni único ni libre, en un mercado comercial en el que se compren las divisas de exportación y se vendan las divisas para importaciones que se muevan físicamente a través de las fronteras. Los controles de cambio se limitarán a las operaciones que obligatoriamente se deben realizar en este mercado.
Todas las demás transacciones cambiarias, sean exportaciones o importaciones de servicios, típicamente las del turismo, así como las de naturaleza financiera, incluidas las vinculadas al atesoramiento o des atesoramiento de ahorros presentes o futuros y a las transferencias financieras, tanto de salida como de entrada de capitales, deberán cursarse en un mercado totalmente libre, en el que no participe el Banco Central, ni para comprar ni para vender.
Las virtudes de este tipo de organización del sistema cambiario son varias.
En primer lugar, todo el superávit comercial, que sigue siendo positivo, se transformará en compra de reservas por el Banco Central.
Al no tener que vender divisas para ningún otro motivo, tampoco enfrentará el dilema de fijar precios diferenciales según el motivo de la demanda, con lo que se evitarán las arbitrariedades que existen actualmente, Cualquiera sea la razón por la que la gente demanda divisas, el precio será único y determinado por la oferta y la demanda en el mercado libre.
Ya no tendrá razón de ser la existencia de un mercado negro porque la gente que ahorró en dólares billetes o en depósitos bancarios en el país y en el exterior, lo mismo que los turistas, podrán venderlos en el mercado libre al que deberán concurrir los que quieran transformar sus pesos en dólares para atesoramiento o cualquier tipo de pagos al exterior que no sea por importaciones.
Al habilitarse la entrada de capitales en forma plenamente legal, a un tipo de cambio que no está distorsionado por intervenciones discrecionales del Banco Central, la entrada y salida de divisas actuará como estabilizador del precio en el mercado libre.
El sector privado que consiga crédito en el exterior podrá ingresar esas divisas por el mercado libre con lo que se habilitará una fuente de financiamiento que hacia el mediano y largo plazo resultará seguramente más barata que el endeudamiento en pesos a tasas de interés que necesariamente tendrán que ser superiores a la tasa de devaluación en el mercado comercial. Como a la postre se producirá una unificación completa del mercado cambiario, la tasa de devaluación en el mercado libre terminará siendo muy inferior a la del mercado comercial.
La fijación de un precio especial por un tiempo determinado al dólar de algún tipo de exportación es una herramienta inadecuada e ineficiente. Las exportaciones aumentan cuando previamente ha aumentado la producción de bienes exportables. Para que ello ocurra, es importante que el productor, antes de decidir la inversión en capital de trabajo para producir el bien exportable, espere un precio que supere los costos de producción. El anuncio de un tipo de cambio más favorable por un tiempo determinado sólo sirve para adelantar ingresos de exportación, pero no para aumentarlos. Por el contrario, la incertidumbre que agrega este tipo de manejo cambiario puede desalentar la producción futura de los bienes exportables.
El aliento genuino y sostenible de todo tipo de exportación se producirá cuando se unifique totalmente el mercado cambiario, se eliminen las retenciones y los impuestos que encarecen los costos de la producción exportable y no haya trabas a las importaciones más allá del pago de los aranceles de importación, sin ninguna restricción de tipo cuantitativa.
Desde el momento en que comience a funcionar el mercado desdoblado, la brecha entre los dos tipos de cambio no tiene porqué ser superior a la que hoy existe entre los dólares bolsa, contado con liquidación y blue y el precio oficial fijado por el Banco Central. Pero en la medida que el gobierno vaya logrando disminuir el ritmo de crecimiento del gasto público y de la emisión de pasivos del Banco Central, la brecha tendría que comenzar a cerrarse. Cuando renazca mínimamente la confianza en el manejo responsable de la emisión y el endeudamiento, el tipo de cambio libre tenderá a apreciarse y acercarse al tipo de cambio comercial. Cuando la brecha sea reducida, se podrá avanzar hacia la unificación sin un salto cambiario que desate expectativas inflacionarias por arriba de las determinadas por la inercia inflacionaria y la eliminación de la inflación reprimida. En ese momento el gobierno podrá y deberá anunciar un plan de estabilización y crecimiento capaz de revertir las expectativas desestabilizadoras que se alimentan en la actual desorganización de la economía. Desorganización de la que un ingrediente crucial es el sistema cambiario.
En mi post del 30 de setiembre argumenté que el único mecanismo que el gobierno tiene disponible para intentar bajar la tasa de inflación del 6% mensual, equivalente al 100% anual, es la reducción del ritmo de aumento del gasto público.
La experiencia de los tres primeros meses de gestión de Sergio Massa como ministro de economía permite estimar que, aun cuando subió con un discurso que enfatizaba el propósito de contener el aumento del gasto público, le resultará muy difícil conseguirlo.
Las dificultades que ha enfrentado quedan claramente documentadas por la comparación de dos decisiones administrativas. La decisión administrativa 826 del 22 de agosto de 2022 disponía una reducción del gasto y del déficit fiscal de 128.000 millones de pesos, la que fue bastamente publicitada como demostración del plan de austeridad fiscal decidido por el nuevo ministro de economía.
Pero el 28 de octubre se publicó la decisión administrativa 1074 que aumenta el déficit fiscal en 144.662 millones de pesos como resultado de un aumento de gastos de 249.866 millones de pesos y un aumento de la estimación de recursos de 105.204 millones.
En pocas palabras, A sólo dos meses de la decisión administrativa que apuntaba a reducir el gasto, se acaba de publicar otra decisión administrativa que revierte totalmente aquella primera loable intención.
Otra manifestación de la dificultad para reducir el ritmo de aumento del gasto público surge de la comparación de las cifras de ejecución presupuestaria al cierre de 2022 que acompañaron al proyecto de presupuesto para 2023, con la ejecución ya observada al cabo de los 9 primeros meses del año.
Cuando el 15 de setiembre el ministro presentó en la cámara de diputados el proyecto de presupuesto para 2023, la estimación de la ejecución del presupuesto para todo el año 2022, indicaba un aumento del gasto total del 61% en comparación con el gasto total del año 2021. Esto se muestra en la tercera columna (con datos coloreados en rojo) del cuadro 1. En la segunda columna (con números en negro), se muestra lo que ocurrió en los nueve primeros meses según la oficina de presupuesto del Congreso (OPC) . Los gastos totales subieron 66%, un ritmo bastante mayor al que se preveía sólo dos meses antes.
Comparando los datos referidos al gasto primario, las diferencias se acentúan. Mientras que en el proyecto de presupuesto para 2023 se estima que, al cierre de 2022, el gasto primario habrá aumentado 51%, el aumento del gasto primario de los primeros nueve meses, según la OPC, fue del 66%
El aumento de recursos durante los 9 primeros meses de 2022, en comparación con los mismos meses de 2021, resultó más alto que el que estimaba la ejecución del presupuesto para todo el año 2022 (54% en comparación con el 45%). Aun así, el déficit primario, que debía terminar el año aumentando 98% con respecto al de 2021, aumentó 179% según las cuentas que reporta la OPC. Es imposible que este desvío se revierta en el último trimestre del año.
En la última columna del cuadro 1 se presentan las previsiones del presupuesto para 2023 que ya tiene media sanción de la Cámara de Diputados.
El presupuesto para 2023 contempla un aumento del gasto total del 71%, no muy diferente del aumento que se terminará produciendo en 2022. Por consiguiente, no puede argumentarse que para 2023 el gobierno planea una reducción del aumento del gasto público.
Cuando se profundiza el plan presupuestario en materia de rubros del gasto, aparecen de inmediato dudas sobre la posibilidad de que se puedan llevar a cabo las reducciones que en términos reales se planean para transferencias a provincias (-13,9%), universidades (-12,2%) y prestaciones sociales (-2,8%). El análisis de los gastos de la OPC proyectados por rubros aparece en el cuadro 4, que lleva el número de el cuadro respectivo del documento del que ha sido copiado.
Estas reducciones van a encontrar mucha oposición, especialmente porque 2023 es un año con un nutrido calendario electoral. Si el gobierno no logra llevar a cabo estos recortes en términos reales, el aumento del gasto será parecido al que se contempla para los rubros gastos en personal y en bienes y servicios, es decir del orden del 78% en lugar de 71%.
Como en el presupuesto se contempla un aumento de recursos de 78%, no es de descartar que todo el gasto termine creciendo a ese mismo ritmo con lo que no se podrá lograr la reducción planeada en las cifras del déficit fiscal.
Con la tasa de inflación mensual tendiendo a estabilizarse en un piso del 6% mensual, equivalente al 100% anual, en el contexto político actual no es posible imaginar herramientas efectivas para hacerla bajar de ese nivel, salvo una fuerte reducción del gasto público.
El precio del dólar para las transacciones comerciales, que en muchas ocasiones del pasado se utilizó como ancla nominal, no podrá ser utilizado con ese objetivo en el curso de los que resta de 2022 y el año 2023. La alta brecha cambiaria y las expectativas de un salto devaluatorio discreto hacen muy peligroso cualquier intento del gobierno de ubicar el ritmo mensual de ajuste del precio del dólar en el mercado oficial por debajo de la tasa de inflación.
Tampoco se podrán utilizar las tarifas de los servicios públicos y de la energía como se lo hizo de manera prácticamente continuada desde enero de 2002 en adelante. Por el contrario, la necesidad de evitar un aumento adicional de los subsidios económicos requerirá no sólo de aumentos para recuperar atrasos sino ajustes mensuales adicionales que no sean inferiores a la tasa de inflación.
El aumento de la tasa de interés para ubicarla en términos netos positivos, es decir, por arriba de la tasa de inflación, que en economías básicamente estables es la herramienta para revertir escaladas inflacionarias, como se lo está viendo en estos momentos en los Estados Unidos y en Europa, en nuestro caso tampoco ayudará a bajar la tasa de inflación. Esto se debe a que el Banco Central tiene una deuda remunerada con esa tasa (LELIQs y Pases) que ya supera a la misma base monetaria, por lo que, para no seguir aumentando esa deuda, el Banco Central tendría que dejar expandir mensualmente la base monetaria al 50% de la tasa mensual de interés. Si los otros factores de creación de base monetaria (compra de reservas y asistencia al Tesoro) no logra ser inferior al 50% de la tasa mensual de interés, la tasa de expansión de los pasivos del Banco Cenral (base monetaria mas LELIQs) se equipararía a la tasa mensual de interés, es decir algo por arriba de la tasa de inflación. El efecto contracción de demanda agregada que se espera por el aumento de la tasa de interés será compensado, probablemente más que compensado, por el efecto expansión adicional de los pasivos del Banco Central.
Los sindicatos y la misma ala kirchnerista del gobierno no permitirán que el aumento de los salarios sea inferior a la tasa de inflación, por lo que la caída del salario real, que fue utilizada en el pasado para disminuir la tasa de inflación, tampoco estará disponible en 2023, máxime teniendo en cuenta que se trata de un año electoral. Esto ya se ha observado en las recientes discusiones salariales.
Queda como único instrumento imaginable, la reducción del gasto público en términos reales. Es decir, que el aumento del gasto público nominal sea significativamente inferior a la tasa de inflación. Tanto de la presentación del proyecto de presupuesto para 2023 como de las expresiones del viceministro Gabriel Rubinstein, sugiere que esta es la apuesta del equipo liderado por el ministro Sergio Massa. Por esta razón vale la pena seguir en detalle la discusión del ajuste fiscal que se propone y examinar su viabilidad política.
El ajuste fiscal descripto en el proyecto de presupuesto para 2023
Dado que el proyecto de presupuesto para el año próximo incluye, como todos los años, una estimación detallada del cierre fiscal del año en curso, una forma de explorar la viabilidad de la propuesta para 2023 consiste en examinar que es lo que el equipo económico espera que ocurra en lo que resta del año 2022. De este examen, se puede deducir cual será el enfoque del ajuste fiscal de 2023. Este ejercicio ha sido prolijamente hecho por Nadín Argañaraz. Paso a resumirlo.
En el cuadro 1 se puede observar que la evolución de los distintos componentes del cuadro fiscal que se estima para el cierre de 2022 es muy diferente al curso que tuvieron las cuentas respectivas durante los ocho primeros meses del año, en comparación con los mismos ocho meses de 2021.
Así, mientras que en los primeros ocho meses los gastos totales aumentaron 72 % con respecto a los mismos meses de 2021, la estimación al cierre de 2022 que trae el proyecto de presupuesto es un aumento de sólo 61%. En línea con esta estimación, lo mismo ocurre con todos los demás conceptos de gastos, excepto el de intereses pagados por el tesoro que mientras aumentaron 66% en los primeros ocho meses, se estima que durante todo el año 2022 aumentarán 142%.
Nadín Argañaraz ha calculado los porcentajes de reducción en términos reales (es decir, descontado el efecto de la inflación) de los distintos componentes del gasto del sector público que se necesitará lograr en el período septiembre-diciembre de 2022 para que el año cierre con las cifras estimadas en el proyecto de presupuesto para 2023. Estos porcentajes se presentan en el cuadro 2.
El gasto primario debe reducirse 17% en términos reales. Más en detalle se destacan “déficit operativo de empresas públicas y otros” con una reducción del 43%, “Bienes y servicios” con una reducción del 30%, “Inversión real directa” con una reducción del 28%, “transferencias corrientes” con reducción del 26% y “prestaciones de la seguridad social” con una reducción del 13%. Los únicos rubros para los que se contempla un aumento en término reales son “transferencias de capital” y “remuneraciones” con aumentos de alrededor del 12% cada uno.
En ninguno de los discursos de los voceros del gobierno se mencionan estos esfuerzos fiscales que son los que deberían realizarse en el tercer trimestre, dado que el mes de septiembre ya ha transcurrido y no hay indicios de que se hayan producido. Al menos no ha habido reclamos de los que hubieran sido afectados por estos ajustes.
Lo que ocurra en los tres próximos meses con los gastos de los rubros mencionados y la discusión en el congreso de los ajustes contemplados para 2023 permitirán evaluar con más precisión el realismo de este programa fiscal. Pero, a la luz de lo que ha sido la trayectoria fiscal hasta aquí y los discursos de la vicepresidente y la gente que la acompaña, mi impresión es que se trata de una propuesta tan poco realizable como lo era el presupuesto para 2022 que había preparado Martín Guzmán en 2021.
Esto no significa que yo piense que el gobierno no podrá cumplir con el compromiso fiscal asumido en el programa con el FMI. Mi conclusión es que el gobierno va a necesitar una tasa de inflación de al menos 6% mensual para que se logre reducir el déficit fiscal primario al 1,9% del PBI. Por supuesto, medido el PBI a precios corrientes, es decir aumentado por el efecto de la inflación.
