Se están diciendo disparates sobre como fue la relación entre el FMI y la Argentina durante la Convertibilidad. Decidí transcribir las páginas 325 a 326 y 354 a 378 del libro que escribimos con mi hija Sonia y que acaba de ser publicado por Editorial El Ateneo, porque describe con precisión cómo fue la relación entre el FMI y la Argentina en el período 1991-2001.
Páginas 325 a 329.
Convertibilidad y el FMI durante los años noventa
En abril de 1991, el FMI todavía no había dado su apoyo al Plan de Convertibilidad y no había otorgado a Argentina un préstamo standby. Tres meses después, cambió su posición y brindó un apoyo significativo que, por cierto, fue un factor clave en la implementación del Plan Brady sobre la deuda argentina. Japón siguió el ejemplo y dio apoyo a la Argentina mediante la concesión de otro préstamo.
En 1994, la Argentina decidió rechazar el uso de los dos últimos desembolsos del préstamo de facilidades ampliadas que el FMI había concedido para ayudar a financiar el Plan Brady. Aun así, en 1995 el FMI estuvo dispuesto a hacer esos desembolsos y proporcionar financiamiento adicional para compensar las consecuencias del efecto de la crisis mejicana sobre nuestra economía. Gracias a eso, pudimos demostrar que un país puede lograr un ajuste significativo en la cuenta corriente de la balanza de pagos y, al mismo tiempo, mantener el valor de la moneda nacional. A partir de 1994 y 1995, el déficit en cuenta corriente disminuyó en 3 por ciento del PBI.
A pesar de que Argentina tenía un sistema monetario rígido, su economía era lo suficientemente flexible como para ajustarse a los shocks externos. Frente a esta evidencia, el FMI elaboró su teoría de «dos esquinas» con respecto al sistema de tipos de cambio. El argumento dice que tanto un sistema de flotación limpia como una fijación fuerte funcionarán, pero los sistemas intermedios de tipo de cambio administrado, son propensos a las crisis.
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Páginas 354 a 378.
Los acontecimientos políticos que aumentaron la prima de riesgo país
Otra gran diferencia con la salida de la crisis de 1995 se relaciona con la evolución de la confianza de los mercados financieros reflejada en la dominada prima de “riesgo país”. La prima de riesgo país y su evolución trimestral desde 1994 hasta el tercer trimestre de 2000 se muestra en el gráfico 15.12.
La prima de riesgo país que había descendido en el cuarto trimestre de 1999 reflejando la confianza conseguida con el resultado de la elección presidencial, siguió bajando durante el primer trimestre y subió moderadamente en el segundo y tercer trimestres de 2000, subas que reflejaron el impacto en todas las economías emergentes del colapso de Wall Street[1] por las crisis de las punto.com y la caída de Enron.
En septiembre de 2000, a pesar del clima de crisis en los Estados Unidos, la prima de riesgo país se ubicaba en 670 puntos básicos, un escalón más abajo del nivel que había alcanzado en el tercer trimestre de 1999, inmediato anterior a la elección presidencial. Pero los acontecimientos políticos argentinos comenzaron a generar desconfianza a partir del 6 de octubre de 2000, el día de la renuncia del vicepresidente Carlos Álvarez.
La evolución diaria del mismo índice desde esa renuncia hasta el ataque a las torres gemelas, coincidente con el inicio de la campaña electoral de 2001, se muestra en el gráfico 15.13.
Para comprender por qué el riesgo país comenzó a subir hay que relacionar el índice con los principales acontecimientos políticos y económicos del período octubre de 2000-septiembre de 2001.
La primera suba rápida de la prima de riesgo se produjo a partir de la renuncia de Chacho Álvarez a la vicepresidencia. En el transcurso de los 30 días siguientes la prima de riesgo país trepó desde los 670 puntos básicos a los 1.000 puntos básicos el 8 de noviembre. El problema fue no sólo que cayera abruptamente el precio de los bonos argentinos, sino que comenzaran a salir los depósitos del sistema bancario en cifras millonarias. En octubre salieron 639 millones de pesos y en noviembre 804 millones más. Esto puede observarse en la Tabla 15.13
La actitud irresponsable del vicepresidente se originó en el tratamiento legislativo de la ley de reforma laboral que el gobierno presentó para revertir la contra-reforma que había introducido Erman González a principios de 1998, cuando Menem en su competencia con Duhalde había buscado el apoyo de los sindicatos.
Los sindicatos se oponían a que se revirtiera aquella mala contra-reforma. En aras de dificultar su aprobación, Hugo Moyano, el dirigente del gremio de los camioneros, inventó la historia de “la BANELCO[2]” para impedir que los senadores peronistas apoyaran la ley de reforma laboral. No consiguieron su objetivo, pero dieron lugar a acusaciones falsas de pagos de la SIDE a un grupo de senadores, que, inexplicablemente fueron avaladas por Carlos Álvarez cuando decidió presentar sorpresivamente su renuncia con el argumento de que el presidente había decidido retener en su gabinete a Flamarique, un hombre del FREPASO que había sido el acusado por Moyano.
Con estas acusaciones falsas los sindicalistas no consiguieron frenar la ley de reforma laboral, pero encendieron la mecha de la crisis financiera que a partir de allí transformaría al gobierno de De la Rúa en una carrera con obstáculos cada vez más difíciles de superar.
El gobierno recurre al FMI en búsqueda de apoyo
Como se trataba de una incipiente crisis de balanza de pagos, que es el tipo de crisis que el FMI tiene como misión para ayudar a superar, el gobierno decidió recurrir a esa institución.
El FMI había apoyado al país a fines de 1991, luego de que el gobierno demostrara que estaba comprometido en derrotar a la inflación y ese apoyo le permitió al gobierno de Menem reestructurar la deuda en el marco del Plan Brady y salir del default en que había caído la deuda externa en 1987. Luego, el FMI había vuelto a apoyar al país en 1995 para que no sucumbiera ante la crisis mejicana y ese apoyo permitió resolver esa crisis en un año. Durante 1997, hasta mediados del 2000 argentina no había necesitado recurrir a fondos del FMI porque los banqueros seguían ofreciendo la colocación de bonos en los mercados.
El ministro de economía José Luis Machinea y el secretario de f inanzas Daniel Marx, lograron negociar un programa de apoyo con el FMI, al que le pusieron el nombre de “blindaje”, porque supusieron que a partir de ese momento los recursos comprometidos podrían evitar futuros sobresaltos como los que habían acontecido a partir de la renuncia del vicepresidente.
El programa blindaje preveía desembolsar el apoyo financiero de 14 mil millones de dólares en cuotas durante 2001 y 2002 bajo un conjunto de condiciones. Para evitar el default, además de recibir estos desembolsos, sería necesario a) que los bancos comerciales renovaran los 10 mil millones de dólares de bonos de tesorería que vencían en 2001 y b) que el mercado proporcionara nuevos fondos para pagar la amortización de capital que se produciría en 2001, en un monto estimado de 7 mil millones de dólares.
El FMI fue mucho menos generoso que lo que había sido en el pasado frente a circunstancias semejantes. En los años anteriores el Congreso de los Estados Unidos había creado una comisión encargada de evaluar el apoyo que el FMI había brindado a los países emergentes durante el período en el que el director gerente de la institución había sido Michel Camdessus. Esta comisión, dirigida por Allan Meltzer, había criticado la magnitud de los apoyos brindados por el FMI con el argumento que sólo servían para que quienes habían prestado dinero a los países pudieran salvar sus acreencias y no sufrieran pérdidas a pesar de que habían asumido riesgos excesivos. Pusieron énfasis en el denominado ¨riesgo moral¨ que sostiene que, si hay un sistema de alivio frente a las crisis, los países y sus financistas asumen riesgos desmedidos, porque saben de antemano que alguien los rescatará.
Horst Köhler había asumido manifestando que compartía la opinión de esta comisión y que durante su gestión enfrentaría las crisis exigiendo la participación del sector privado en su solución. Hablaba del PSI (Private Sector Involvement en inglés, involucramiento del sector privado en español), pero no aclaraba cual sería su instrumentación. De hecho, en la negociación del blindaje el FMI entendió que el supuesto compromiso de los tenedores de letras y bonos del Tesoro de renovar sus acreencias al vencimiento o aportar nuevo financiamiento, era suficiente PSI, aunque no había ninguna seguridad de que los acreedores fueran a cumplir con ese compromiso. A los negociadores argentinos no les parecía muy razonable, pero no tenían otra alternativa que aceptar, porque de otra manera no iban a conseguir ningún apoyo.
El blindaje revirtió el retiro de depósitos hasta marzo de 2001. A comienzos de ese mes, varias señales sugirieron que la Argentina no sería capaz de cumplir con las metas de gasto público y déficit fiscal que eran condiciones del blindaje. En consecuencia, era muy probable que el FMI decidiera retener los desembolsos previstos para abril.
Los rumores de un default reaparecieron, lo que provocó una nueva salida de depósitos. En este contexto, José Luis Machinea renunció y Ricardo López Murphy pasó del ministerio de defensa al ministerio de economía. Cuando el nuevo ministro anunció su programa, consistente en una reducción del déficit fiscal de 2 mil millones de pesos para el resto del año, se produjeron grandes protestas callejeras y varios miembros del gabinete nacional, entre ellos miembros clave de la ya debilitada Alianza, renunciaron a sus cargos. Todos estos hechos acentuaron el pronóstico negativo, tanto político como económico.
En este contexto, De la Rúa me convocó para que participara de su gobierno.
Asumí como nuevo ministro de economía el 20 de marzo de 2001. Estaba convencido que era posible producir la reducción necesaria del gasto fiscal con una reestructuración ordenada de la deuda y, al mismo tiempo, reactivar la economía mediante la aplicación de un plan de competitividad.
Mientras todos estos cambios políticos ocurrían, salieron 3.122 millones de pesos en marzo y 266 millones en abril tal como lo refleja la tabla 15.13.
Revertir las expectativas de incumplimiento y evitar el drenaje continuo de depósitos fue la misión más dura que tuve que enfrentar. Me enfrenté a ese desafío basado en la experiencia de manejo exitoso de la repercusión en Argentina de la crisis mejicana. En 1995, desde el ministerio de economía y con la colaboración de Roque Maccarone, entonces secretario de finanzas, pudimos crear un programa que obtuvo el apoyo de las organizaciones financieras internacionales y los bancos comerciales, y nos permitió enfrentar la crisis financiera de manera eficaz.
También tuve en cuenta las experiencias traumáticas de México en diciembre de 1994 y Brasil en febrero de 1999, cuando la decisión de devaluar generó o agravó sendas crisis financieras. Estaba convencido de que para evitar agravar la crisis financiera teníamos que postponer cualquier devaluación del peso. Sólo después de eliminar el déficit fiscal y reestructurar la deuda para postergar los grandes vencimientos de capital denominados en dólares durante tres o cuatro años, podríamos pensar en dejar flotar al peso y aceptar su depreciación. Además, la reestructuración evitaría un default desordenado de la deuda.
El intento De la Rúa-Cavallo de evitar el default de la deuda
Default significa la suspensión de pagos sobre la deuda del sector público. No hay duda de que causa un gran daño económico a los acreedores. Algunos líderes políticos argumentaban que el incumplimiento sería bueno para el país porque aliviaría de inmediato el servicio de la deuda. Sin embargo, esto no es cierto por cuatro razones fundamentales:
Primero, un gran segmento de los acreedores del gobierno estaba compuesto por ahorristas argentinos. En su papel de intermediarios financieros, los bancos prestan los depósitos de la gente al sector público en forma de bonos y préstamos para los gobiernos nacionales y provinciales. Por lo tanto, cuando los rumores sobre el riesgo de default se propagan, algunos ahorristas se asustan y retiran su dinero de los bancos. Además, el sistema de seguridad social mantiene una alta proporción de las contribuciones de los trabajadores invertidas en bonos del Estado. Finalmente, muchos ahorristas argentinos tienen bonos del gobierno nacional o de los gobiernos provinciales.
En segundo lugar, los acreedores externos no iban a aceptar la suspensión de pagos de forma pasiva y los acreedores tomarían medidas que impedirían la recuperación del crédito público y privado mientras siguiera el estado de incumplimiento. Es importante tener en cuenta que, desde la década de 1990, la composición de los tenedores de bonos externos había dejado de ser el relativamente reducido número de bancos comerciales y en su lugar era un mayor número de fondos de jubilaciones privados, fondos de inversión e inversionistas individuales que se negarían a comprar bonos de un país que suspende los pagos de su deuda.
En tercer lugar, la suspensión de pagos del sector público provocaría el incumplimiento de muchas empresas privadas, lo que dificultaría aún más el funcionamiento del sistema productivo.
Por último, el default provoca una depreciación de los activos del país, lo que a su vez acentúa las expectativas de devaluación de la moneda nacional. Estas expectativas exacerban las tendencias recesivas y provocan una caída de los ingresos fiscales, debilitando aún más la situación fiscal y la tendencia recesiva.
Resumiendo, el default, generalmente termina en devaluación y ambos crean un verdadero caos económico y social del que recuperarse requiere un tiempo considerable. Por lo tanto, era imperativo tratar de evitarlo. Y esto es lo que procuré como ministro de economía.
A lo largo de los nueve meses que estuve en esa posición, dirigí tres negociaciones con el FMI para evitar el default y revertir la salida de los depósitos. Dos de las negociaciones tuvieron éxito y la última quedó sin terminar cuando me vi obligado a renunciar. Los gobiernos que vinieron después del Presidente De la Rúa, formalmente declararon el default y devaluaron la moneda.
Primer intento: acuerdo con el FMI en mayo
Tan pronto como asumí el cargo en el ministerio de economía, traté de restaurar el blindaje para evitar la interrupción de los desembolsos acordados.
Dado que las metas de gasto público y déficit fiscal para el primer trimestre de 2001 no se habían cumplido, era necesario tomar medidas firmes para controlar el gasto, así como para aumentar los recursos impositivos, de tal forma que al final del primer semestre pudiéramos cumplir con las metas acordadas para ese período. Es decir, podríamos revertir el desempeño negativo del primer trimestre del año mejorando el desempeño en el segundo. Además, era necesario tomar esas medidas en el segundo trimestre para que pudiéramos cumplir con las metas comprometidas originalmente para el tercer y cuarto trimestre del 2001. También teníamos que demostrar a la comunidad internacional que podríamos obtener el financiamiento para pagar amortizaciones de capital sobre la deuda pública que vencía a partir de 2001.
La Constitución Nacional establece que en el momento de una emergencia nacional el Congreso puede delegar al presidente parte de sus poderes legislativos por un período limitado.
El Congreso Nacional aprobó estas facultades especiales con una sola limitación importante: no autorizó al Ejecutivo a utilizar las recaudaciones tributarias como garantía de la deuda pública, a pesar de que dispuso la creación de un Fondo Fiduciario de Crédito Público que recibiría los ingresos del nuevo impuesto sobre las transacciones financieras. Al menos, el Congreso creó el nuevo impuesto y los ingresos generados ayudaron a cumplir las metas fiscales.
Los poderes especiales nos permitieron tomar medidas que alentaran las inversiones y la recuperación de la competitividad. Estas medidas se convirtieron en ingredientes estructurales del programa económico. Podríamos también tomar algunas medidas para reformar el aparato estatal y reorganizar la administración tributaria, que también eran fundamentales para el cumplimiento de las metas fiscales.
La decisión de reestructurar la deuda pública, incluida la deuda de las provincias, para reducir la amortización de capital durante los próximos años y para reducir los pagos de intereses, fue central en el Plan de Competitividad que presenté cuando asumí el cargo. Sin embargo, las limitaciones impuestas por el Congreso no permitieron ofrecer los impuestos como una garantía, lo que impidió la inclusión de la deuda provincial en la oferta de canje e hizo imposible obtener reducciones voluntarias de la tasa de interés pagada sobre la deuda pública.
La deuda pública provincial no pudo ser incluída en el canje propuesto debido a que la coparticipación federal de impuestos ya garantizaba esa deuda y sus tenedores no estarían dispuestos a aceptar en canje bonos nacionales sin garantía.
No podíamos esperar reducir la tasa de interés porque sin garantías especiales teníamos que ofrecer tasas de mercado para convencer a los tenedores de bonos de participar en el canje.
Por lo tanto, el denominado “global bond exchange”, conocido como “megacanje”, excluyó la deuda pública provincial y se convirtió en una operación basada en la tasa de mercado que no era muy diferente de los varios canjes de bonos implementados en los años anteriores.
Aunque no se incluyera la deuda provincial y no pudiéramos esperar una reducción del costo de intereses, era imprescindible seguir adelante con esta operación limitada para que el FMI considerara aceptable el plan económico que presentamos para restablecer el blindaje.
Argentina no hubiera recibido la aprobación del FMI el 21 de mayo de 2001 si no hubiéramos realizado el megacanje. Por otra parte, el informe oficial de la reunión del comité ejecutivo del FMI del 21 de mayo de 2001 declaró: «Los ejecutivos elogiaron los esfuerzos de las autoridades (argentinas) para interesar a los acreedores en una operación de canje voluntario dirigida a reducir las necesidades financieras del gobierno durante los próximos tres o cuatro años. Hicieron hincapié en la necesidad de terminar esta operación voluntaria rápidamente para reducir las incertidumbres y avanzar hacia un escenario financiero sostenible en términos promedio»[3].
Los “road shows” diseñados para convencer a los tenedores de bonos de participar en el megacanje, fueron una oportunidad para dar a conocer el Plan de Competitividad del gobierno y mostrar al mundo que Argentina aún tenía suficiente cohesión política para encontrar soluciones a su crisis. No sólo participaron en los road shows funcionarios del ministerio de economía, agentes de calificadoras de riesgo y funcionarios del FMI, sino también los gobernadores peronistas José Manuel de la Sota y Carlos Reutemann, así como el gobernador Ángel Rozas, importante dirigente radical, quienes participaron como muestra de apoyo y consenso. El Gobernador Carlos Ruckauf había visitado el ministerio de economía un par de días antes y había pedido una conferencia de prensa para ofrecer su apoyo explícito al megacanje.
El Plan de Competitividad, incluído el megacanje, logró revertir la salida de depósitos bancarios e incluso permitió una importante recuperación fiscal durante los meses de abril, mayo y junio de 2001. De esta manera, la fuerte salida de depósitos en marzo fue seguida por un aumento de depósitos que ascendieron a 832 millones en mayo y 82 millones en junio.
El déficit fiscal del sector público nacional, que había registrado 3 mil millones de dólares en el primer trimestre, cayó a 2,2 mil millones de dólares en el segundo trimestre.
Lamentablemente, el segundo semestre de 2001 fue, desde el comienzo, un infierno.
En la primera semana de julio, la provincia de Buenos Aires y otras provincias que se habían endeudado con el sistema bancario local, declararon que necesitaban no menos que 3 mil millones de dólares para satisfacer sus necesidades para el segundo semestre y solicitaron apoyo del gobierno nacional para obtener 300 millones de dólares esa semana. A pesar del apoyo ofrecido por el ministerio de economía y el jefe de gabinete, fue imposible obtener esa cantidad en el mercado y el Banco de la Nación extendió un préstamo, aun cuando no tenía capacidad prestable suficiente.
Los sindicatos de Aerolíneas Argentinas, empresa que había sido privatizada, pero que sus propietarios españoles no habían logrado manejar con efectividad, venían demandando la re-estatización desde bastante tiempo atrás, cada vez con más virulencia. No sólo declararon una huelga, sino que establecieron piquetes en la ruta a Ezeiza y cruzaron un Jumbo en la pista principal del Aeropuerto. Hicimos malabarismos para lograr convencer al gobierno español que aportara fondos para una solución, pero de todas maneras se vivieron semanas de un clima de conflictos desestabilizadores.
Como si esto fuera poco, el secretario del tesoro de los Estados Unidos, Paul O’Neill, hizo unas declaraciones infames. Preguntado si Argentina recibiría algún tipo de apoyo, él contestó que de ninguna manera su gobierno permitiría que “los problemas de un país que, a diferencia de Brasil, había sido incapaz de desarrollar sectores de exportación eficientes, fueran resueltos con dinero de los plomeros y carpinteros de los Estados Unidos”.
En la segunda semana de julio, el gobierno intentó vender letras del tesoro a 180 días, pero los compradores solicitaron una tasa promedio anual del 16 por ciento. Estos hechos nos convencieron de que no podíamos contar con nuevos créditos, ni para las provincias ni para la nación. Nos quedó una sola opción: adelantar la meta de déficit cero establecida en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta ley había fijado el déficit cero como objetivo para 2003. La desaparición del crédito nos obligó a fijar ese objetivo a partir de la segunda mitad de 2001.
El instrumento para asegurar el déficit cero fue una modificación de la Ley de Administración Financiera que autorizó al Poder Ejecutivo a reducir los gastos primarios, incluidos los salarios y jubilaciones del sector público. A pesar del anuncio de la política y de su aprobación en el Congreso tras el apoyo unánime de los gobernadores provinciales, surgieron dudas sobre la capacidad de Argentina para pagar la amortización de capital de la deuda provincial, así como de la deuda nacional no diferida. Estas dudas, junto con un gran número de comentarios desfavorables sobre el riesgo de default y el abandono de la convertibilidad, provocaron un nuevo drenaje de depósitos bancarios que trepó a 4.603 millones de pesos en julio y 2.985 millones de pesos en agosto. Hasta entonces, la mayor salida de depósitos había ocurrido en marzo de 1995 durante la crisis mejicana. En aquel año, la salida de los depósitos había sido de 4.600 millones de pesos.
En las dos primeras semanas de julio, el riesgo país subió desde menos de 1.000 puntos básicos, nivel al que había quedado luego de la conclusión relativamente exitosa del mega-canje, hasta más de 1.600 puntos básicos el día que los tenedores de letras demandaron una tasa del 16% a 30 días. Luego el riesgo país fluctuó entre 1.400 y 1.700 puntos básicos durante el resto de julio y todo el mes de agosto. Se vivía un clima de default desordenado que parecía inminente.
Segundo intento: nueva negociación con el FMI para conseguir apoyo adicional
La crisis de confianza en julio requirió una nueva negociación con el FMI para obtener apoyo externo que nos permitiera dejar de drenar las reservas del Banco Central y del sistema financiero. Esta negociación incluiría no sólo el programa de déficit cero, sino también la reestructuración ordenada de la deuda nacional y provincial. La reestructuración de la deuda perseguía reducir los costos de intereses de los 14 mil millones de dólares que estábamos pagando en 2001 (10 mil millones a nivel federal y 4 mil millones de las provincias) a no más de 7.500 millones de dólares (5.500 millones a nivel federal y 2 mil millones a las provincias) en 2002.
Estas negociaciones fueron complejas y dieron como resultado la aprobación de un nuevo préstamo del FMI por 8 mil millones de dólares, no sin antes fuertes discusiones entre el FMI y el Tesoro de los Estados Unidos. Horst Köhler quedó con la sensación de que el Tesoro de los Estados Unidos lo había presionado para que asumiera un riesgo que a él le parecía excesivo.
Después de demostrar a O´Neill que su opinión no se ajustaba a la realidad y hacerle ver el daño que nos había causado, El Secretario del Tesoro cambió de actitud y se mostró dispuesto a ayudar a que el FMI apoyara a Argentina siempre que lo hiciera para facilitar una reestructuración ordenada de la deuda. Él consideraba que no podríamos resolver los problemas a menos que consiguiéramos reducir el costo de la deuda. Esta posición del Tesoro de los Estados Unidos, prácticamente obligó al FMI a avanzar en el acuerdo, pero Horst Köhler, el director Gerente de esa institución lo hizo a regañadientes y mencionando que para lograr la reestructuración ordenada de la deuda sería necesario un aporte complementario de fondos por parte del propio Tesoro americano. Esta cuestión quedó como un tema pendiente.
El problema fundamental que dificultaba estas negociaciones era que a pesar de que Köhler insistía con el PSI, que en la práctica no podía significar otra cosa que una reestructuración ordenada de la deuda para reducir intereses y alargar plazos, o alternativamente, conseguir una quita del capital adeudado, Ni Köhler, ni ningún otro miembro del FMI, sabía cómo lograrlo en la práctica.
En una reunión promovida por Paul O´Neill y presidida por el Subsecretario para las finanzas internacionales, el prestigioso economista John Taylor, se logró bosquejar una estrategia. En esa reunión estuvieron miembros del FMI y participaron Daniel Marx y Horacio Liendo entre otros funcionarios. Nuestros funcionarios creyeron interpretar la intención de Paul O´Neill y volvieron con los lineamientos generales del programa de reestructuración de deuda que finalmente lanzamos el 1 de noviembre.
El FMI desembolsó 5 mil millones el 10 de septiembre para fortalecer la liquidez del Banco Central y del sistema financiero y 3 mil millones se reservaron para desembolsar entre noviembre de 2001 y marzo de 2002 como apoyo a la reestructuración de la deuda en curso. Además de estos fondos adicionales, estaban pendientes los desembolsos trimestrales del blindaje.
Stanley Fisher estaba dejando la sub-gerencia ejecutiva del FMI y advirtió que esa institución no nos iba a ayudar a definir de la mejor forma la re-estructuración de la deuda. En conocimiento de esta situación, Jacob Frenkel, que había sido economista jefe del Fondo y presidente del Banco Central de Israel nos ofreció asesoramiento. En ese momento Frenkel era el chairman del área deuda soberana de Merrill Lynch. Desde ese momento Jacob Frenkel trabajó codo a codo con Horacio Liendo asesorándonos sobre cómo implementar la reestructuración ordenada de la deuda para conseguir la reducción de intereses y el alargamiento de los plazos de vencimiento.
Dentro del FMI, la nueva sub-gerente ejecutiva, Ann Krueger, advirtió que no exitían procedimientos preestablecidos para reestructurar deuda soberana, pero en lugar de abocarse a ayudarnos a llevar a cabo la primera reestructuración y hacer experiencia para luego establecer procedimientos de aplicación más general, se desentendió de nuestro caso y del de Turquía, que también estaba enfrentando una crisis de deuda y se abocó a diseñar un mecanismo de reestructuración de deuda soberana (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM, en inglés). Este mecanismo, en el mejor de los casos, recién estaría disponible en dos años, si es que era aprobado por un acuerdo internacional para modificar la carta orgánica del FMI. Finalmente, no lo fue, pero aún si lo hubiera sido no resolvía nuestro problema ni el de Turquía.
Nosotros seguimos adelante con las ideas que habían surgido en la reunión presidida por John Taylor, con el asesoramiento de Horacio Liendo y Jacob Frenkel y esperando contar con el apoyo del FMI y del Tesoro de los Estados Unidos. Horst Köhler y sus asesores consideraban que era imprescindible un aporte del Tesoro de los Estados Unidos para complementar la ayuda que había comprometido su institución bajo lo que él consideraba, una presión de Paul O´Neill.
Fue trágico para nosotros, no sólo para los Estados Unidos y el mundo, que Bin Laden atacara a las torres gemelas de Nueva York el 11 de setiembre de 2001, al día siguiente que habían llegado a Buenos Aires los 5 mil millones del desembolso inicial del FMI. Se transformó en un terrible escollo para nuestra gestión de reestructuración de deuda, tal como lo descubriríamos a fines de noviembre y principios de diciembre.
El nuevo acuerdo con el FMI dejó de drenar los depósitos durante los meses de septiembre y octubre, pero tuvimos que posponer la presentación de la reestructuración de la deuda hasta noviembre. Las elecciones parlamentarias de mediano plazo iban a tener lugar el 14 de octubre y muchos candidatos hicieron una campaña imprudente a favor del default. Antes de las elecciones hubiera sido contraproducente anunciar la reestructuración. Necesitábamos la autorización para usar los impuestos, especialmente el fondo de crédito público, como garantía de pago para seguir adelante con la reestructuración ordenada de la deuda.
Después de las elecciones de octubre, el Presidente De la Rúa consideró que se daban las condiciones para decretar una reestructuración de la deuda pública nacional y provincial con la inclusión de garantías tributarias mediante el poder otorgado al presidente en la Constitución Nacional para casos de necesidad y urgencia. Así, el 1 de noviembre, De la Rúa firmó el decreto 1387 que nos permitió realizar inmediatamente el canje de deuda pública nacional y provincial por préstamos garantizados con impuestos federales. Esta iba a ser la fase 1 de un canje total de la deuda pública nacional y provincial.
Con el consentimiento del FMI y de otras organizaciones multilaterales de crédito, y el canje interno completo, podríamos entonces llevar a cabo la fase 2 y canjear todas las obligaciones restantes, gran parte de las cuales se encontraban fuera del país.
Llevamos a cabo la fase 1 de la reestructuración ordenada de la deuda entre el 1 de noviembre y el 15 de diciembre. Para el 30 de noviembre, los tenedores de bonos y otros acreedores habían intercambiado un total de 42 mil millones de dólares por un préstamo garantizado que pagaba una tasa de interés anual del 7 por ciento. Para la nación, esta transacción exitosa significaba una reducción de más de 2 mil millones en costos de intereses anuales y el diferimiento de todos los pagos de amortización hasta después de 2005.
Los acreedores de las provincias, incluidos los bancos, tuvieron 15 días más para presentar sus créditos a el canje por préstamos garantizados y cuando lo hicieron, las provincias también obtuvieron una reducción de alrededor de 2 mil millones en costos de intereses anuales y un diferimiento de las amortizaciones por tres años.
Seis meses después de que se había completado el megacanje, quedó claro que la garantía de impuestos era el mecanismo capaz de producir una reducción voluntaria de intereses.
Los tenedores de bonos del megacanje decidieron intercambiarlos por préstamos garantizados con una tasa de interés anual del 7 por ciento por ciento. Esto demostró que la alta tasa de mercado demandada durante la subasta del megacanje reflejaba la desconfianza del mercado generada por tantas demandas de default y la negativa del Congreso Nacional a ofrecer impuestos como garantía
Tercer intento: negociación con el FMI para lanzar la fase 2 de la reestructuración ordenada de la deuda
Cuando lanzamos la fase 1 de la reestructuración ordenada de la deuda, los bancos locales comenzaron a advertir que los préstamos garantizados reducirían la liquidez de sus activos, aunque más ilíquidas eran las deudas incobrables de las provincias. Los analistas acentuaron su opinión negativa sobre los bancos que habían extendido préstamos a las provincias. Estimaban que éstos enfrentarían dificultades, lo que causó una nueva fuga de depósitos del sistema bancario.
Mientras que en septiembre el nivel de depósitos había aumentado 931 millones y en Octubre había caído 1.630, durante noviembre se aceleró la fuga y se perdieron 3.405 millones de pesos de depósitos, , principalmente durante la última semana de noviembre, momento en que los rumores de drenaje se hicieron más fuertes y los bancos tuvieron que decidir si participarían o no en la fase 1 de la reestructuración.
También fue lamentable que los líderes políticos que querían «cambiar el modelo económico» y los economistas y empresarios que se favorecerían con la devaluación después de una pesificación, se unieran para trabajar contra la reestructuración. Algunos de los principales grupos de medios de comunicación suscribieron las ideas de esta virtual «alianza táctica», ya que pensaban que abandonar la convertibilidad a través de la devaluación después de una pesificación forzosa, sería una forma de reducir su excesivo endeudamiento. Esta coalición estratégica trató de obtener el apoyo de los deudores tanto públicos como privados. Después de todo, todos terminarían en incumplimiento simultáneo y generalizado, lo que conduciría a una reducción sustancial del valor real de sus deudas.
Muchas señales desalentadoras también vinieron del extranjero. En noviembre, Horst Köhler empezó a mostrar dudas sobre la posibilidad de continuar apoyando a la Argentina y retrasó el desembolso de 1.300millones de dólares que debía realizarse en noviembre, a pesar de evidencias claras de que Argentina había cumplido con la meta fiscal del tercer trimestre. Creía que la falta de voluntad del gobierno de Estados Unidos para ayudar a Argentina a enfrentar su crisis, en contraste con la presión que había ejercido sobre los gobiernos europeos para ayudar a Turquía, estaba llevando al FMI a tomar riesgos desproporcionados.
Es comprensible que la atención del gobierno estadounidense después de los ataques del 11 de septiembre se hubiera desplazado hacia la región que albergaba a Al Qaeda. Aunque en agosto el secretario del Tesoro de los Estados Unidos había insistido en la necesidad de ayudar a la Argentina a reestructurar su deuda, luego del ataque a las torres del World Trade Center en Nueva York, el gobierno de los Estados Unidos no proporcionaría ninguna ayuda específica.
Además, el FMI no apoyó públicamente el plan de reestructuración de deuda anunciado por el gobierno el 1 de noviembre. Por el contrario, algunos funcionarios del FMI comentaron informalmente que los tenedores de bonos en el extranjero no recibirían el mismo trato que los tenedores de bonos nacionales. Ex funcionarios del FMI y del BID hicieron pública su opinión apoyando la devaluación y abogando por la pesificación forzosa.
Todas estas señales impactaron sobre los titulares de los depósitos y alimentaron la corrida bancaria. Las empresas muy endeudadas y los gobiernos provinciales tomaron como señales de «Washington» que el problema de la deuda de la Argentina sólo podía resolverse a través de recortes significativos a los tenedores de bonos nacionales e internacionales. Por si el mensaje no hubiera sido suficientemente claro para los dirigentes argentinos, Allan Meltzer, el economista que había hecho una propuesta de reestructuración inviable en abril de 2001, mencionó esta idea en entrevistas con la prensa argentina[4]. Además, durante un viaje a Buenos Aires, dijo a los senadores nacionales que el proceso de reestructuración anunciado por el gobierno argentino no generaría un recorte suficiente. Implícitamente recomendó que el país dejara de pagar todas sus deudas.
El ¨corralito¨
Durante las tres primeras semanas de noviembre los bancos perdían depósitos, pero a un ritmo moderado. El 23 de noviembre, Ann Krueger presentó por primera vez su proyecto de mecanismo de reestructuración de deuda soberana, que aclaró que no era aplicable ni a Argentina ni a Turquía, porque antes debía aprobarse un tratado internacional que posiblemente demoraría dos años. Dicho esto, pasó a describir lo que debería hacer una economía que enfrentaba una cesación de pagos de su deuda soberana.
Debía comenzar estableciendo controles de cambios para evitar la salida de divisas del país, luego suspender los pagos y convocar a los acreedores para ofrecerles una oferta de canje que, si los acreedores aceptaban con cierta mayoría, sería impuesta como obligatoria al resto de los acreedores. Era una suerte de Chapter 11 para los países. La idea no era mala y de haber estado disponible ese mecanismo, Argentina seguramente lo habría utilizado.
Fue terrible para nosotros que los periodistas argentinos especializados en economía y también los grandes depositantes en los bancos interpretaron que Ann Krueger sostenía que al canje que nosotros habíamos propuesto como fase 1 de la reestructuración le faltaba el complemento de los controles de cambio. Y controles de cambio, en una economía que tiene un sector bancario fuertemente dolarizado, no es otra cosa que la restricción al retiro de los depósitos, porque la transformación de un depósito en dólar billete es equivalente a una salida de capitales.
La reacción de los depositantes fue el inmediato retiro de sus depósitos para mantener sus fondos en dólares billete. Esta corrida fue letal y para frenarla no teníamos otra alternativa que imponer restricciones tanto a las transferencias financieras al exterior como al retiro de depósitos en efectivo por más de 250 dólares por semana y por persona. El sistema de pagos no se interrumpía porque los titulares de las cuentas bancarias podían seguir transfiriendo sus fondos a otras cuentas a través de cheques, transferencias electrónicas, tarjetas de débito y cualquier sistema de pago electrónico. Pero obviamente, la limitación al retiro de fondos en efectivo creó dificultades a las actividades que no estaban organizadas para recibir pagos electrónicos. Sobre todo, a los vendedores y compradores en la economía informal.
Para poder levantar el corralito y normalizar el sistema de pagos no teníamos otra opción que terminar la reestructuración de la deuda pública nacional y provincial, lo antes posible. En este contexto, viajé inmediatamente a Washington a iniciar nuevas negociaciones con el FMI para obtener los pagos del blindaje y los 3 mil millones que ya habían sido aprobados en agosto para apoyar la reestructuración de la deuda.
Consciente de su responsabilidad en la imposición de los controles de cambio y las restricciones al retiro de los depósitos bancarios en efectivo, Ann Krueger facilitó mi conversación con Horst Köhler y llegamos a un acuerdo. El FMI reanudaría su apoyo a la Argentina. El único requisito del FMI era que el Congreso aprobase el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para 2002 y el Senado comenzara a discutir un nuevo plan de coparticipación de los ingresos fiscales federales para su aprobación antes de septiembre de 2002.
En una reunión con los gobernadores convocados por el senador Ramón Puerta, llegamos a un acuerdo para que el proyecto de Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que había preparado la provincia de Salta con buen asesoramiento profesional, fuera sometido a la consideración del Congreso antes de fin de año.
En el anteproyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo, se había incluido una asignación financiera de 5.500 millones para cubrir los pagos de intereses (exactamente la mitad del presupuesto para 2001) debido a la reducción del costo de intereses que esperábamos como resultado del programa de reestructuración de deuda. Después de completar la fase 2 a través del canje de los 52 mil millones en bonos no incluidos en la fase 1, el costo de intereses para el año 2002 no sería mayor a 5.500 millones.
La Cámara de Diputados debía integrar el nuevo comité de presupuesto el 10 de diciembre, después de que juraran los nuevos diputados, para que el comité pudiera debatir el proyecto de ley de presupuesto el 19 de diciembre, con la participación del secretario de hacienda, Jorge Baldrich. Con el presupuesto aprobado, el FMI apoyaría la fase 2 de la reestructuración. Habíamos planeado lanzar esa segunda fase el 15 de enero de 2002 y completarla en un mes.
Estábamos a sólo dos meses de llegar al completo equilibrio fiscal y el restablecimiento de la confianza financiera a través de una transacción que reduciría a la mitad el costo anual de intereses de la deuda pública nacional y provincial y aliviaría al gobierno de los vencimientos de capital para los tres años siguientes.
Desafortunadamente, la restricción de cobro de depósitos bancarios y la discusión en la legislatura de la provincia de Buenos Aires sobre la reducción de los gastos, generaron disturbios que se hicieron muy violentos el 19 de diciembre, precisamente el día en que se debía discutir el proyecto de ley de presupuesto.
El golpe institucional del 19 de diciembre al 30 de diciembre de 2001
El golpe institucional que transcurrió del 19 de diciembre al 30 de diciembre de 2001, nos impidió alcanzar estos importantes objetivos. En cambio, allanó el camino para una ruptura institucional sin precedentes en la historia argentina. El default y la devaluación, largamente elogiados por los conspiradores golpistas y sus aliados, fueron provocados y la economía argentina se transformó en un caos.
De la Rúa tuvo que renunciar el 20 de diciembre. Tras una corta presidencia interina Ramón Puerta, el presidente del Senado, el Congreso designó a Adolfo Rodríguez Saá como nuevo presidente y convocó a una nueva elección en dos meses. Rodríguez Saá declaró una moratoria de la deuda externa, pero decidió mantener la convertibilidad. Como esta decisión desagradó a los promotores del golpe institucional, los disturbios continuaron y Rodríguez Saá renunció el 30 de diciembre.
Eduardo Duhalde, ex candidato peronista, e Ignacio de Mendiguren, entonces jefe de la UIA (Unión Industrial Argentina), se dieron cuenta de que un golpe institucional les daría la oportunidad de acabar con todas las deudas, públicas y privadas, contraídas en el país y en el extranjero. Ayudó mucho a Duhalde y De Mendiguren que el golpe fuera patrocinado por el Partido Radical de la provincia de Buenos Aires, que por entonces tenía a Leopoldo Moreau como su vocero más locuaz, en contra de su propio correligionario, el Presidente De La Rúa. No había duda de que el propósito del golpe era poner fin al llamado «neoliberalismo de los años noventa».
Notas a pie de página
[1] http://www.lanacion.com.ar/13077-se-desplomo-wall-street-y-temblo-todo-el-mundo
[2] Dijo que el ministro de trabajo Alberto Flamarique les había mostrado una tarjeta de crédito BANELCO para sugerir que pagaría un soborno a los senadores
[3] Fondo Monetario Internacional; 2001; Resumen de noticias: El FMI concluye la tercera revisión de la Argentina; Noticias breves No. 01/44; 21 de mayo de 2001; Washington DC.
[4] Ver Revista 3 Puntos, año 4, # 231, Entrevista con Allan Meltzer por Pablo Rosendo González, www.3puntos.com/seccion.php3?numero=231&seccion=protagonista